BALANÇOS DO GOVERNO LULA E DILMA

Gestão democrática e participação social

10 Setembro, 2014

 A participação popular, participação cidadã ou participação social é uma marca importante que caracteriza a história de construção do PT e também a trajetória de conquistas de direitos de cidadania, especialmente para os setores mais pobres, historicamente discriminados e excluídos social, política e economicamente, como as mulheres, a população negra, idosos e idosas, as pessoas com deficiência, os homossexuais e tantos outros.

 Por isso mesmo, para nós, do PT, a participação social é uma dimensão estratégica e estruturante na implementação do nosso projeto de desenvolvimento sustentável. Isto significa dizer que nossas propostas para a democratização do Estado e a oferta de políticas públicas que concretizam direitos de cidadania só podem acontecer com amplos processos de participação, envolvendo os cidadãos e cidadãs desde o planejamento das ações, na execução, no monitoramento e na avaliação dos seus resultados. A participação e o controle social são elementos fundamentais para transformar a tradição clientelista e assistencialista presente na política brasileira em uma cultura democrática de direitos. Isto significa romper com as práticas que privilegiam os interesses privados, adotando procedimentos que assegurem o interesse público.

 Os governos do presidente Lula e da presidenta Dilma aprofundaram a maior dinâmica de democracia participativa no governo federal, privilegiando um diálogo permanente com os movimentos sociais, ampliando os fóruns e conselhos com representação da sociedade civil. 

 Em todas as áreas de atuação, os governos do presidente Lula e da presidenta Dilma apresentam resultados positivos e são responsáveis por políticas públicas que resgataram a cidadania de milhões de brasileiros e brasileiras. Não se trata apenas de uma somatória de iniciativas isoladas que, por acaso, resultaram em avanços do ponto de vista da qualidade dos serviços, da redução da miséria, do funcionamento da administração pública ou da relação com a sociedade. Estamos falando de governos que se pautam em um programa comprometido com a gestão ética, transparente e a participação social e que, intencionalmente, implementaram ações, programas e políticas públicas nesta direção. 

 Este é o modo petista de governar, construído a muitas mãos, sonhos e lutas por um mundo melhor. Uma construção que teve início nas primeiras experiências de governos municipais, ainda na década de 1980, e que foi sendo aprimorada no diálogo com os movimentos sociais e com outros atores organizados da sociedade, nas reflexões e debates internos do partido e no enfrentamento às práticas conservadoras e autoritárias das elites brasileiras.
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 Assim, já no início do governo do presidente Lula, foi inaugurada uma fase de ampliação e qualificação dos canais de participação e controle social. Os conselhos e comissões nacionais foram fortalecidos enquanto instâncias de diálogo, fiscalização e controle social das políticas públicas, sendo que, entre 2003 e 2013, foram criados 19 novos conselhos e 16 foram reformulados. A partir de 2003, os conselhos nacionais foram aprimorados tanto no que se refere a oferta de estrutura física, apoio técnico e recursos orçamentários para o seu funcionamento, quanto na qualificação dos conselheiros e conselheiras. Além destas mudanças, a dinâmica da relação entre governo e sociedade civil ganhou novo vigor e significado, ao ter suas instâncias deliberativas reconhecidas como espaços de debate e negociação para os processos de tomada de decisões sobre as políticas públicas.

Se os conselhos são importantes espaços participativos para acompanhar a gestão e realizar o controle social das políticas públicas, as Conferências têm o potencial de ampliar os debates, envolvendo maior número de cidadãos e cidadãs por todos os municípios e estados do País. No período entre 2003 a 2014, foram realizadas 98 Conferências Nacionais que trataram de 43 temas distintos. Dentre as Conferências realizadas pela primeira vez, em 2012, aconteceram as Conferências Nacionais sobre Assistência Técnica e Extensão Rural, de Emprego e Trabalho Decente e sobre Transparência e Controle Social. A relevância dessa informação pode ser compreendida ao observarmos que, entre 1941 a 2002, foram realizadas apenas 41 Conferências Nacionais, que discutiram assuntos em torno de 11 temáticas. 

 É importante frisar que o avanço registrado não se restringe apenas à quantidade de Conferências Nacionais realizadas, mas também, e com muita ênfase, às mudanças no envolvimento e compromisso das equipes de governo no processo de organização e realização das atividades. Os ministérios contavam com recursos orçamentários ínfimos destinados a este fim, o que acabava por limitar o número de participantes e a qualidade da estrutura oferecida para a realização dos debates e discussões que antecedem as plenárias de votação de propostas. Nos governos do presidente Lula e da presidenta Dilma, o envolvimento direto das equipes dos ministérios na realização das Conferências Nacionais e no apoio às etapas municipais e estaduais asseguraram a descentralização dos debates e a construção democrática das propostas apresentadas na etapa nacional*. 

 Além da ampliação dos Conselhos e das Conferências, em 2012, outras iniciativas do governo federal para aumentar o diálogo com os movimentos e setores da sociedade civil merecem ser ressaltadas:

1. Instalada a Comissão Nacional da Verdade que, mesmo com tantos desafios e resistências a serem enfrentados, tem conseguido recuperar fatos importantes da nossa história recente, fundamentais para consolidar o processo de democratização no nosso País; 

2. Implementada a Lei de Acesso à Informação – LAI, que estabelece compromissos para os gestores públicos, nas três esferas de governo, quanto à produção e publicização de informações sobre os atos administrativos, resultando no aumento significativo do número de acessos ao Portal da Transparência do Governo Federal; 

3. Ampliadas as Ouvidorias Públicas, que, em dez anos, passaram de 40 para 270, segundo informações da Ouvidoria-Geral da União (www.cgu.gov.br/Ouvidoria/RelacaoOuvidorias/);

4. Ampliada a frequência na realização das audiências públicas;

5. Instalada a Mesa de Monitoramento das Demandas Sociais, que tem como objetivo acompanhar as respostas às demandas dos movimentos sociais e demais organizações da sociedade civil, recebidas pelo governo federal.

Governo Dilma amplia a participação popular nas decisões políticas

Em maio de 2014, consolidando o compromisso do governo federal com a democracia participativa, a presidenta Dilma assinou o decreto nº 8.243/2014, instituindo a Política Nacional de Participação Social - PNPS e o Sistema Nacional de Participação Social – SNPS. 

O decreto foi construído a partir de uma plataforma colaborativa na Internet, em diálogo com prefeituras, governos estaduais, com a sociedade civil e suas organizações.

Esta é uma iniciativa transformadora no cenário da gestão pública brasileira, tendo como objetivo fortalecer e articular os canais e instâncias de diálogo e participação da sociedade nos processos decisórios e na gestão das políticas públicas. 

Ao criar a Política e o Sistema Nacional de Participação Social, o governo federal consolida diretrizes e princípios para a gestão pública democrática, que orientam todas as ações de governo. Isto significa que, para o governo da presidenta Dilma, a participação é método de governo e a transparência e o controle social são as condições para a sua efetividade. Sob as diretrizes da PNPS, os canais de participação e controle social constituem espaços de diálogo onde os conflitos são explicitados e negociados, produzindo a pactuação de acordos orientados por regras públicas e democraticamente estabelecidas.    

Considerando que as desigualdades sociais também se expressam no acesso às instâncias de decisão, os setores marginalizados e historicamente excluídos destes espaços merecem atenção especial, que assegurem e estimulem sua participação protagonista nos processos sociais e políticos. A participação social qualifica a democracia, pois fortalece a representação política nos poderes Legislativo e Executivo.

Durante os governos do presidente Lula e da presidenta Dilma, a Secretaria Geral da Presidência da República coordenou e implementou novos espaços para a participação da sociedade, como grupos de trabalho, comitês, mesas de diálogo e negociação entre setores governamentais e da sociedade. Exemplo importante são as mesas permanentes de negociação, que resultaram em avanços fundamentais para ampliação de direitos da classe trabalhadora, como a política de valorização do salário mínimo e a extensão dos direitos trabalhistas para as trabalhadoras domésticas.

Na prática, essas iniciativas evidenciaram a necessidade de inovação, maior amplitude e aprofundamento da concepção de gestão democrática com participação social. Mas também representaram a abertura do Palácio do Planalto para lideranças e segmentos sociais que nunca tiveram acesso às autoridades governamentais.  

Mesmo diante da crise que afeta o capitalismo internacional desde 2008, nosso governo foi capaz de prosseguir, avançando com as realizações no plano econômico e nas políticas sociais inclusivas, ao mesmo tempo que aprofundou e fortaleceu os mecanismos de democratização da gestão pública. Isto foi possível, em grande medida, graças à existência de um programa de governo construído com a participação da sociedade, que orientou o planejamento da gestão, também elaborado com participação social.

O Plano Plurianual Participativo

O PPA - Plano Plurianual 2012-2015 é um exemplo que sintetiza o modelo de gestão para o desenvolvimento sustentável inclusivo e democrático. O seu processo de elaboração, conduzido pelo Ministério do Planejamento, inaugurou uma nova forma de planejar e executar as ações de governo, cumprindo as exigências constitucionais e os compromissos políticos assumidos pela presidenta Dilma. 

O PPA é considerado o principal instrumento de planejamento da administração pública, que orienta os demais planos e programas de governo por um período de quatro anos. Deve ser apresentado ao final do primeiro ano de mandato, indicando as realizações previstas para os quatro anos seguintes, incluindo, portanto, o primeiro ano de governo do mandato posterior. No âmbito federal, até 2002, o PPA era elaborado por equipes técnicas que utilizavam linguagem de difícil compreensão para quem não é especialista em finanças públicas e com grande generalidade na indicação das diretrizes, objetivos e metas do Plano. Estas características presentes já no momento e na forma da elaboração do PPA, além de dificultar a compreensão sobre o que está proposto, representam obstáculos também para o monitoramento e o controle social sobre a sua execução. 

Em 2011, a equipe de governo da presidenta Dilma aprofundou mudanças importantes na definição da estrutura do PPA 2012-2015. Os objetivos de governo foram inseridos no Plano, adotando uma linguagem compreensível por toda a equipe de governo e pelos cidadãos e cidadãs, de modo a facilitar a identificação, ao longo do documento, dos compromissos assumidos pelo governo no âmbito de cada política. A estrutura adotada permite localizar os compromissos em todas as áreas de gestão, referente aos vários segmentos sociais. A mesma lógica foi adotada para outras agendas estratégicas do governo, como o PAC, o Bolsa Família e o Minha Casa Minha Vida. 

Para entender melhor como se deu esse processo participativo na elaboração e monitoramento do PPA, é preciso conhecer como ele está organizado. Na nova estrutura do Plano, os Programas Temáticos estão organizados em objetivos, que, por sua vez, foram detalhados em metas e iniciativas. Os conteúdos de cada item estão descritos em linguagem simples e introduzem informações sobre a integração entre as políticas, com destaque para as dimensões da transversalidade. No modo tradicional de elaborar o PPA, que ainda segue sendo adotado por muitos governos estaduais e municipais, as informações são apresentadas segundo o desenho das ações orçamentárias, o que dispersa os dados sobre um mesmo tema nas diversas funções programáticas, dificultando muito a construção e a compreensão da totalidade do programa. Isso sem falar na linguagem técnica, só compreensível para os economistas e especialistas em orçamento público! 

A proposta inicial do Projeto de Lei encaminhado para análise e aprovação do Congresso Nacional foi elaborada pelo Ministério do Planejamento, que sistematizou, na organização do PPA, os temas de políticas públicas a serem submetidos ao debate em três instâncias de diálogos: com os órgãos e entidades da administração pública federal, com os estados e municípios por região do País e com o Fórum Interconselhos, sobre o qual vamos detalhar um pouco mais acerca da composição e dinâmica de funcionamento. 

O Fórum Interconselhos do PPA 2012-2015

A grande novidade, do ponto de vista da participação social no planejamento orçamentário federal, foi a criação de uma instância para o diálogo entre o governo e a sociedade civil, inclusive para a apresentação de propostas ao PPA. 

Na fase de elaboração do Plano Plurianual, em maio de 2011, a Secretaria Geral da Presidência da República, com o Ministério do Planejamento, promoveram o I Fórum Interconselhos do PPA 2012-2015, que contou com a participação de representantes não-governamentais de 35 conselhos, cinco comissões nacionais e de entidades da sociedade civil. O evento teve como objetivo apresentar informações sobre o PPA, debater as estratégias norteadoras da ação governamental no período de vigência do Plano e levantar as propostas dos participantes. 

A transversalidade dos programas e a inserção no contexto regional do País foram enfatizadas, destacando a relevância do PPA no ciclo de planejamento orçamentário, a visão de futuro, os valores e os macrodesafios orientadores na sua elaboração, o modelo do Plano, os programas temáticos e a proposta de monitoramento participativo durante os quatro anos de execução. 

As discussões dos temas consideraram quatro eixos de gestão: 1. Desenvolvimento Econômico; 2. Infraestrutura e PAC; 3. Desenvolvimento Social e Erradicação da Miséria; e 4. Direitos e Cidadania e Movimentos Sociais. 

Democracia na comunicação 

Uma conquista importante foi a aprovação do Marco Civil da Internet, em abril de 2014, que estabelece princípios, garantias, direitos e deveres para o uso da Internet no Brasil, o que expressa a postura soberana do Brasil e um passo para a democratização dos meios de comunicação.

Reforma Política

A presidenta Dilma, ao lançar em junho de 2013 a proposta de plebiscito para abertura de processo de uma constituinte específica para a reforma política e uma nova legislação que torne a corrupção dolosa crime hediondo, foi ao âmago do problema: a reforma política, vertebrada pela intervenção direta da cidadania, é a questão central para resolver contradições claramente desnudadas nas manifestações de junho de 2013. 

A realização da reforma política corrigirá as profundas distorções que marcam nosso sistema representativo e o funcionamento dos poderes da República, permitindo uma participação da sociedade na formulação e controle das políticas públicas, fortalecendo a dimensão republicana e laica do Estado brasileiro, corrigindo a sub-representação das mulheres, negros, jovens e trabalhadores na composição atual do Congresso Nacional.

Uma Constituinte Exclusiva para a reforma política eliminará o financiamento empresarial privado nos processos eleitorais, que constitui uma das fontes de corrupção sistêmica que afeta o funcionamento de nosso regime republicano. 

Se por um lado a Constituinte de 1988 foi um avanço no modo de pensar a administração do estado brasileiro com descentralização das unidades federativas, divisão e garantia das legitimidades dos poderes executivo, legislativo e judiciário, pouco aprofundou as questões do sistema político, tais como as distorções do voto proporcional do Brasil.

As mulheres ocupam 9% dos mandatos na Câmara dos Deputados e 12% no Senado. Nas eleições municipais de 2012, foram eleitas 7.648 mulheres para ocupar prefeituras e câmaras municipais em todo o Brasil - 13% do total de vagas disputadas.

No Brasil, 51% dos brasileiros se autodeclaram negros/as, segundo o Censo 2010 do IBGE. Contudo, apenas 8,5% (43) do total de parlamentares no Congresso Nacional se autodeclaram negros e menos da metade dos 27 estados existentes tem representantes da população negra na Câmara. 

O PT defende o financiamento público de campanha. O peso que o poder econômico tem sobre o financiamento de campanhas eleitorais influencia nos resultados das eleições e pode comprometer a autonomia dos parlamentares e governantes.

Em 2008, as empresas doaram 86% dos recursos totais da campanha eleitoral. Em 2010, 91%, e, em 2012, somaram 95%, números que demonstram o quanto o sistema de representação política no Brasil é frágil, pois privilegia cada vez mais os interesses do grande capital, comprometendo a soberania do povo. Daí a necessidade do financiamento público de campanhas.

A proposta de plebiscito feita pela presidenta Dilma foi engavetada no Congresso Nacional. Pelas regras da nossa atual constituição somente o Congresso Nacional consegue convocar um plebiscito ou referendo, o que limita muito as iniciativas populares para debaterem qualquer tema de importância nacional e sobre elas intervirem com poder de proposição ou modificação.  

Por iniciativa de mais de 450 organizações e 1800 comitês populares, em setembro de 2014, foi organizado um Plebiscito Popular por uma Constituinte Exclusiva e Soberana do Sistema Político, que coletou os votos de perto de 2 milhões de pessoas em todo o Brasil, demonstrando a força e mobilização da sociedade civil, fortalecendo o processo democrático brasileiro.

 



 *Para apoiar estes processos, em 2012, no governo da presidenta Dilma, foi elaborada a Nota Técnica Fatores Críticos de Sucesso na Organização de Conferências Nacionais, que orienta o passo a passo para a preparação da atividade. A nota técnica está disponível no endereço: www.ipea.gov.br.